С. В. Кривов, С. В. Старкин. Миграционная политика Турции в контексте проблемы беженцев: история и современность

Гражданская война в Сирии вызвала появление массы беженцев, направившихся в соседние страны: Иорданию, Ирак, Ливан и Турцию. В настоящее время их численность, по данным ООН, достигает почти 6 млн. человек. Учитывая сохраняющуюся нестабильную ситуацию, стало понятным, что большинство из них останется здесь на продолжительное время, что делает актуальным выявление степени готовности принимающих стран адаптировать у себя такое количество переселенцев. Наибольшее их количество оказалось в Турции и, прежде всего, в пограничных юго-восточных районах страны, с их пестрым по этническому и конфессиональному составу населением, что стало вызовом сохранению стабильности и устойчивости развития всего турецкого общества. В статье рассматриваются исторические аспекты миграционной политики Турции. В качестве методологической основы выбран анализ текстов нормативного содержания, позволяющий выявить изменения подходов к миграционной политике терминологического и содержательного плана. Выявляется, что на протяжении истории страна применяла географический принцип ранжирования переселенцев на выходцев из европейских и неевропейских регионов, что было связано с процессами распада Османской империи и притоком турецкого и мусульманского населения во внутренние области Анатолии из балканских провинций. Сложившаяся с течением времени специальная терминология, содержащаяся в турецком законодательстве, отражает традиции миграционной политики позднего османского и раннего республиканского периодов. Делается заключение, что в настоящее время остро ощущается необходимость пересмотра основ миграционной политики как на концептуальном, так и на институциональном уровнях.
Тип статьи:
Обзорная аналитическая статья
Язык статьи:
Русский
Дата публикации:
07.12.2020
Приобрести электронную версию:
0 руб.
Статья представлена в издании
Гасырлар авазы - Эхо веков 4 2020
Ознакомительная часть статьи

События последних лет радикально изменили характер и направленность миграционных потоков в ближневосточном и средиземноморском регионах, а рост нестабильности и открытые военные столкновения привели к появлению десятков тысяч беженцев, вынужденных переселенцев и нелегальных мигрантов. Не в последнюю очередь это коснулось и Турецкой Республики, долгое время считавшейся основным поставщиком трудовых мигрантов в страны Западной Европы, а сегодня ставшей одной из крупнейших принимающих стран. Так, число иностранных граждан на турецкой территории возросло с 100 тыс. в 2008 г. до 275 тыс. в 2013 г., а с обострением ситуации в Сирии также увеличилось число беженцев и вынужденных переселенцев. Согласно оценкам ООН, их количество возросло с 175 тыс. в январе 2013 г. до 2,7 млн. в январе 2016 г., а Комитет по делам беженцев ООН получил от Турции 17 % всех запросов по финансированию своих программ, что составило около $ 500 млн.

Сегодня Турция стала крупнейшей в мире страной по числу принимаемых беженцев, для которых создано 25 специальных лагерей по всей стране1. Несмотря на то, что беженцы составляют менее 3 % населения Турции, что гораздо меньше по сравнению с Иорданией (8 %) и Ливаном (21 %), их доля очень высока в юго-восточных провинциях (Хатае, Килисе, Газиантепе, Шанлыурфе и Мардине), обладающих этнически и конфессионально пестрым составом, где проживает 8 % всего населения страны, и при этом производится немногим более 5 % турецкого ВНП2. Потенциально это создает угрозу стабильности и безопасности в приграничных с Сирией и Ираком регионах.

Представляется актуальным рассмотреть, насколько Турция готова к приему такого большого количества иностранных граждан на своей территории, учитывая наличие внутренних проблем, отсутствие опыта интеграционной политики, а также рост антииммигрантских настроений в современном турецком обществе. Следует также рассмотреть влияние притока беженцев на миграционную политику страны. При оценке возможностей принимающей иммигрантов страны, как правило, учитываются как институционально-правовые рамки, регулирующие въезд, пребывание и статус иностранных граждан на собственную территорию, так и осуществляемый комплекс мер по их интеграции в принимающее общество.

 

История и современные тенденции турецкой миграционной политики

Расположенная на пересечении путей из Европы, Ближнего Востока и Северной Африки и имеющая выходы к средиземноморскому и черноморскому побережьям Турция всегда являлась ядром транзитных миграционных потоков, что во многом сопоставимо с арабскими странами Магриба3. Ее роль еще больше возросла в результате Арабской весны, приведшей к массовой сирийской миграции в Турцию, в результате которой в 2010 г., впервые за 50-летнюю историю турецкой миграции, число прибывших иностранцев превысило число выезжающих из нее.

На протяжении позднего османского и раннего республиканского периодов также имели место массовые переселения, что было вызвано процессом распада империи на национальные государства. Согласно К. Карпату, в период с 1860 по 1922 г., около 4 млн. человек мигрировали на турецкую территорию, в то время как 1,5 млн вынуждены были, наоборот, ее покинуть. С подписанием Лозаннского договора, предусматривался принудительный обмен населением с соседними странами в период с 1923 по 1926 г. Переселения оказали огромное влияние на процессы национального строительства, превратив полиэтническую империю в гомогенное республиканское государство4. Киришчи полагает, что предоставление гражданства в ранний республиканский период было тесно связано с этнической и конфессиональной принадлежностью. Так, согласно закону о гражданстве 1923 г., в Турции могли селиться другие мусульманские этносы: боснийцы, албанцы, татары. Закон 1934 г. подтвердил это положение, формально отмененное лишь в 2006 г.5

После окончания периода холодной войны международная миграция в Турцию была представлена транзитными потоками, нелегальной трудовой иммиграцией, главным образом из бывшего СССР и стран Восточной Европы, а также беженцами из Афганистана, Ирана, Ирака и различных других стран Азии и Африки. Само становление Турции в качестве страны массовой иммиграции происходило на фоне противоречий между интересами национального строительства и тенденциями глобализации и европеизации, что, однако, не привело к политизации этого вопроса. При этом до сирийского кризиса правительство вело подготовительные мероприятия по принятию нового, достаточно либерального, закона о статусе иностранных граждан и содействии беженцам, который должен был отменить многие прежние ограничения. Такие устремления были в духе политики гармонизации законодательства, в соответствии с требованиями ЕС.

Хотя турецкая миграционная политика существенно изменилась с начала 2000‑х гг., в связи с получением статуса кандидата на вступление в ЕС6, по-прежнему существует ряд проблем, которые нуждаются в кардинальном решении. Прежде всего, Турция настаивает на географически ограничительном принципе политики в отношении беженцев, отказываясь признавать таковыми выходцев из неевропейских стран, что соответствует традиции 1920-х гг., когда Турецкая Республика принимала массы этнического турецкого населения из бывших балканских провинций Османской империи. Комиссия ООН по делам беженцев даже вынуждена периодически вмешиваться, для определения возможностей размещения беженцев из неевропейских стран на турецкой территории. Однако, без гарантии полного членства в ЕС, Турция вынуждена поддерживать многие ограничения для неевропейской иммиграции, из-за опасения превратиться в «буферную зону» для нелегальных мигрантов. В условиях устойчивого экономического роста последних лет страна стала привлекать переселенцев из соседних регионов, часто рассматривающих турецкую территорию лишь как временный пункт на пути в Европу. Неудивительно, что опасения ЕС связаны не столько с возможностью турецкой эмиграции, сколько с ситуацией переселения граждан третьих стран, которые могут использовать Турцию как транзитную страну. Безвизовая политика с некоторыми соседними государствами, например, Сирией, Ливаном, Ираном, Египтом и т. д., обусловила серьезные опасения в отношении надежности турецкого пограничного контроля, особенно в связи с сирийским кризисом. Так, число граждан третьих стран, нелегально направляющихся в ЕС через турецкую территорию, даже в докризисном 2011 г., по оценкам миграционных служб ряда стран ЕС, составило 55 630 человек.

Турецкое законодательство, определяющее статус иммигрантов и беженцев, до недавнего времени основывалось на серии устаревших правовых актов 1950‑х гг., в которых отсутствуют единообразие и соответствующие институциональные механизмы7. При этом Турция является одной из нескольких стран в мире, утвердивших географические ограничения Женевской конвенции 1951 г., и применяет последнюю только в отношении беженцев из Европы. Несмотря на давление со стороны ЕС и неоднократно предпринимаемые усилия по модернизации законодательства в отношении мигрантов и беженцев8, все попытки подтолкнуть страну к серьезной реформе миграционной политики наталкиваются на сопротивление турецкой стороны, опасающейся роста числа нелегалов из Африки и Азии в саму Турцию9. Камнем преткновения стало заключение соглашения по реадмиссии между Турцией и ЕС. Хотя турецкое правительство и подготовило текст соглашения с ЕС по реадмиссии в июне 2012 г., на условиях либерализации визового режима между Турцией и ЕС, оно запросило дорожную карту по визовому соглашению перед тем, как договоренности о реадмиссии вступят в силу. Представленный вариант вызвал неудовлетворение с турецкой стороны из-за неприемлемых требований модификации «всей системы приема беженцев», «изменения визовой системы в отношении неевропейских стран» и «ратификации дополнительных протоколов Европейской конвенции по правам человека, к которой присоединились даже не все члены ЕС»10. По мнению Турции, соглашение по реадмиссии и введение безвизового режима с ЕС должны быть одновременными11.

Наиболее важным шагом по гармонизации соответствующего законодательства стал «Закон об иностранцах и международной защите» (Закон 6458), принятый 4 апреля 2013 г. Великим национальным собранием Турции. Его появление можно рассматривать как свидетельство усилий Турции по учреждению эффективной системы управления миграцией, в соответствии со стандартами ЕС. Новый закон внес изменения в практику турецкой миграционной политики и отношение к беженцам, полностью заменив Закон о пребывании и передвижении иностранцев 1994 г. (Закон № 5683) и частично изменив положения Закона о паспорте 1950 г. (Закон № 5682). Предусматривалось создание Генерального директората миграционной службы под эгидой МВД, являющегося гражданским экспертным учреждением, регулирующим вопросы миграции и международной защиты. По закону адаптацию иммигрантов и беженцев предполагается облегчить за счет языковых курсов и информационных кампаний.

Однако разделение беженцев на «европейских» и «неевропейских» сохранилось. Так, лица, подпадающие под определение беженцев, согласно Конвенции 1951 г., но относящиеся к лицам из неевропейских стран, получали статус «условного беженца». Этот турецкий юридический термин был введен для разделения различных типов беженцев, в зависимости от страны происхождения. Такой статус предоставлял меньшее количество прав и возможностей по сравнению с полноценным статусом беженца, поскольку в этом случае не предполагалась возможность долговременной интеграции в турецкое общество, а значит, такие лица не подпадали под закон о воссоединении семей.

 

Проблема доступа к гражданству

При рассмотрении проблемы доступа к гражданству важным является вопрос о терминологии. Закон 2006 г. определял иммигрантов как лиц, являющихся «турками по происхождению и относящихся к турецкой культуре, прибывших в Турцию индивидуально или в составе группы с целью поселения…». В современном турецком языке слово иммигрант (göҫmen) является производным от глагола «göҫmek» или от его устаревшей формы «köcmek», использующихся для обозначения изменения места жительства. В османском языке аналогичную роль выполняло словосочетание «hicret etmek», а люди, менявшие место проживания, назывались «muhacir.» Таким образом, «göҫmen» и «muhacir» имеют сходное значение и называют одновременно эмигрантов, иммигрантов и мигрантов. Однако в современном турецком языке эти термины не используются в таком широком значении. Так, «muhacir» используется в историческом контексте как иммиграция лиц турецкого происхождения или мусульман в Османскую империю, а «göҫmen» используется в современных текстах официально-делового и разговорного стилей для обозначения иммигрантов турецкого происхождения. Это в равной степени относится как к людям с гражданством, так и без него. Можно сказать, что термин «göҫmen» указывает на привилегированное положение этой категории лиц с точки зрения упрощенной процедуры натурализации, правом на которую не обладают иностранцы нетурецкого происхождения. Следовательно, иммигранты без турецких корней и культуры (yabancı – букв. чужой) рассматриваются отдельно и «вызывают в определенной степени опасения с точки зрения турецкой идентичности»12. Такие категории иммигрантов и беженцев в Турции чаще, чем в странах ЕС, испытывают трудности при получении гражданства, поскольку условия, предъявляемые к соискателям, отличаются большей требовательностью и значительными ограничительными мерами.

Претенденты на гражданство сталкиваются с более жесткими требованиями и должны доказать свободное владение турецким языком, намерение поселиться в Турции, хорошие моральные качества, независимость от социальных выплат и отсутствие угрозы общественному порядку, безопасности и благополучию. Для доказательства этого они должны пройти через интервью, проводимое специальной комиссией. При этом в Турции, в отличие от многих стран, где практикуется тестирование для получения гражданства, не существует предварительного доступа к вопросам или учебным материалам для подготовки к интервью.

 

Антидискриминационное законодательство

Турецкое законодательство не содержит понятия интеграции иммигрантов и переселенцев, а в сравнении с большинством европейских стран Турция не имеет антидискриминационного законодательства с четкими определениями, сферой применения и прописанными процедурами правоприменения. Страна до сих пор не подписала Конвенцию ООН 1990 г. по защите прав всех иностранных рабочих и членов их семей. Более того, до 2003 г. был в силе закон, запрещающий практику 72 профессий для лиц, не обладающих турецким гражданством. Также отсутствует какое-либо специализированное агентство по обеспечению равенства и антидискриминационных условий для всех жителей, а все подобные вопросы регулируются только Конституцией, нормами международного права и отдельными законодательными положениями в сферах трудоустройства и образования. Не существует также юридической поддержки по этим проблемам со стороны Конституционного суда. Принятие подобного законодательства, а также учреждение Совета по равенству обсуждается с 2010 г.

При трудоустройстве и соблюдении законодательства, в качестве дискриминационного фактора не рассматривается принадлежность гражданская, а только языковая, расовая, гендерная и религиозная. Социальная безопасность, доступ к домовладению и здравоохранению являются сферами, которые вообще не рассматриваются как сфера возможной дискриминации.

С формальной точки зрения, гражданские, уголовные и административные суды открыты для всех дел такого рода. Однако эти способы разрешения конфликтов неэффективны без наличия специфических антидискриминационных механизмов, требуемых законодательством ЕС. До сих пор процессуально турецкая судебная практика перекладывает бремя доказательства наличия притеснений на плечи истца, от чего уже отказались в большинстве стран. При этом потенциальные жертвы дискриминации должны заявлять о своих правах в одиночку, без участия неправительственных организаций, то есть без помощи специализированной структуры, что вообще является неприемлемым с позиции ЕС.

На практике, не имея официальных разрешений на трудоустройство, беженцы часто сталкиваются с закрытостью турецкого рынка труда для незарегистрированных лиц. Как правило, это заставляет их идти на низкооплачиваемую работу. В свое время со стороны руководства правящей Партии справедливости и развития (AKP) даже звучали обещания рассмотреть поправки в законодательство, однако это касалось лишь провинций с наибольшим количеством беженцев, прежде всего, в юго-восточной части страны. Так, например, в Килисе беженцы составляют 59 % населения, в Газиантепе – 10,5 %, в Шанлыурфе – 10 %, в Хатае – 9 % и в Мардине – 6 %. При этом уровень безработицы в юго-восточной Турции достигает 14,5 %, являясь наивысшим по стране, и, следовательно, даже ограниченное разрешение на работу для беженцев может вызвать негативное восприятие со стороны местного населения.

Наконец, Турция имеет крайне слабые позиции в сфере образования применительно к задачам интеграционного процесса. Так, Турция ограничивает доступ детей мигрантов в школы и едва ли осуществляет какую-либо целевую поддержку и межкультурное взаимодействие.

Даже дети легальных мигрантов и беженцев не всегда могут реализовать свое право на обучение. Существующие в Турции программы поддержки малообеспеченных семей, в принципе, распространяются на всех жителей, однако, как правило, ими редко пользуются иммигранты, из-за плохого знания турецкого языка. При этом никакой национальной политики, связанной с изменениями в этой области, со стороны Министерства образования не ведется. Таким образом, дети беженцев могут получить шанс посещать начальную школу только в результате специального административного решения в некоторых провинциях. При этом нет стандартных критериев для оценки навыков обучения и языка мигрантов до начала обучения, а школы не получают целевого финансирования и профессиональной поддержки, в соответствии со специфическими потребностями детей мигрантов. К тому же, и сами иммигрантские сообщества не поощряются государством в стремлении к обучению детей национальному языку и культуре, в отличие от большинства других стран.

Однако ряд мероприятий, направленных на улучшение данной ситуации, осуществляется в последнее время в пяти юго-восточных провинциях, которые имеют наибольшую долю беженцев. Наряду с усилиями, нацеленными на облегчение доступа на рынок труда, местные чиновники готовят беженцев к длительному пребыванию и открывают школы для сирийских беженцев во многих юго-восточных провинциях. Кроме того, Центр по изучению турецкого и иностранных языков Газиантепского университета проводит курсы турецкого языка в двенадцати лагерях для беженцев. Наконец, в Стамбуле были открыты семь школ для беженцев, а в Измире подобное решение было принято еще в ноябре 2013 г. Кроме того, правительство решило предоставить стипендии 600 сирийским студентам, которые должны были подтвердить лишь знание турецкого языка и могли не сдавать вступительные экзамены в университет.

 

* * *

Даже после принятия Закона об иностранцах и международной защите Турция имеет неблагоприятные показатели интеграции, особенно в сравнении со странами Центральной и Восточной Европы. Рабочие иммигранты и их семьи ограничены в правах и практически не получают помощи со стороны государства. Современная политика государства не является благоприятной для иммигрантов в плане мобильности на рынке труда, в сфере образования и политики. Кроме того, в Турции иммигранты на сегодняшний день слабо защищены от дискриминации, поскольку антидискриминационное законодательство и соответствующие агентства еще отсутствуют или находятся в ожидании утверждения парламентом. Мигранты сталкиваются со сложностями при получении не только гражданства, но и простого долговременного вида на жительство. Несмотря на некоторое улучшение позиций в направлении большей открытости и соответствия международным стандартам, новое турецкое законодательство для мигрантов и беженцев пока еще ожидает разработки правил, применения благоприятствующих стратегий и программ, а также четкого определения условий долгосрочного проживания.

 

ПРИМЕЧАНИЯ:

1. UN High Commissioner for Refugees. Written text of speech to the UN Security Council, 26 February 2015. Online. Available at: http://www.unhcr.org/print/54ef66796l (access date: 28 May, 2019).

2. Exports by Province, Imports by Province, 2013. Online. Available at: http://www.tuik.gov. tr/PreTablo.do?alt_id=1046 (access date: 28 May, 2019).

3. Kirişci K. Turkey: A Transformation from Emigration to Immigration. Migr. Inf. Source 2003. Online. Available at: http://www.migrationinformation.org/Profiles/display.cfm?id=176 (access date: 28 May, 2019).

4. Karpat K. H. Ottoman population 1830-1914: Demographics and social characteristics. – Madison: University of Wisconsin Press, 1985. – C. 134.

5. Kirişci K. Disaggregating Turkish Citizenship and Immigration Practice // Middle Eastern Studies. – 2000. – 36 (3). – С. 1-22.

6. Elitok S. Turkey’s Negotiations on Migration /IPC MPB 2013/. Online. Available at: http://ipc.sabanciuniv.edu/wpcontent/uploads/2013/04/secilelitok_TR_EU_migration.pdf (access date: 28 May, 2019).

7. Strik T. Migration and asylum: mounting tensions in the Eastern Mediterranean, Report of Council of Europe, 23 January 2013. Online. Available at: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=19349&Language=en (access date: 28 May, 2019).

8. Council of Ministers Decree on the National Program For Acquiring EU Acquis, Bakanlar Kurulu Kararı (Resmi Gazete Tarihi: 24 Temmuz 2003 Sayısı: 25178 Mükerrer) KararSayısı: 2003/5930.

9. Tokuzlu, passim. 17 Statement by EU Commissioner Cecilia Malmström on the initialling of the EU-Turkey Readmission Agreement, 21 June, 2012. Online. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-477_en.htm (access date: 28 May, 2019).

10. Cutting the Visa Knot How Turks can travel freely to Europe, op. cit., p. 5. Online. Available at: https://www.esiweb.org/publications/cutting-visa-knot-how-turks-can-travel-freely-europe (access date: 28 May, 2019).

11. Egemen Bagis. 50th session of the Association Council, Brussels, 22 June 2012. Online. Available at: http://www.europanu.nl/id/vj0w4jq6s6zn/50th_meeting_of_the_eu_turkey (access date: 28 May, 2019).

12. Kirişci K. Disaggregating Turkish Citizenship and Immigration Practice // Middle Eastern Studies. – 2000. – 36 (3). – С. 1-22.

 

Для получения доступа к полному содержанию статьи необходимо приобрести статью либо оформить подписку.
0 руб.
Другие статьи
В статье исследовано политическое развитие Республики Татарстан в период от принятия Декларации о государственном суверенитете 30 августа 1990 г. до заключения 15 февраля 1994 г. д
Рассматривается источниковый потенциал фотодокументов в изучении истории ТАССР. Вводятся в научный оборот фотографии, сделанные американским историком архитектуры и фотографом, про
В годы Великой Отечественной войны значение Татарской АССР как сельскохозяйственного региона значительно возросло. На трудовом фронте основные тяготы военного лихолетья легли на же
Статья посвящена женщинам Чувашской Рес­публики, участвовавшим в военных действиях на фронтах Великой Отечественной войны, и тем, кто ковал победу в тылу.
Перед автором стоит задача показать историческую ценность агиографических данных: о состоянии земледелия и ирригации, о взаимоотношениях между суфийскими шейхами и торговцами, о ро
Автор дает информацию об истории и развитии Юнусовского прихода, показывает социальный статус жителей, выделяет имена знатных родов. На материалах метрических книг приводится стати